作者：稼轩陆游

近日，楚雄州与上海市嘉定区举行产能合作共建高质量发展“飞地经济”企业对接座谈会，红河州发布《红河州“飞地经济”项目管理办法（试行）》。

两州积极探索“飞地经济”，意在充分利用“飞地经济”的优势，推动产业集约化、集群化、高质量发展。

政策支持“飞地经济”

“飞地经济”是两个相互独立的行政地区，打破区划限制，以生产要素的互补和高效利用为直接目的，在特定区域合作共建产业园区，通过规划、建设、管理和利益分配等合作和协调机制，实现互利共赢的区域经济发展模式。

2015年12月，国家发展改革委发布《关于进一步加强区域合作工作的指导意见》，提出支持有条件地区发展“飞地经济”。

2016年3月，《国家“十三五”规划纲要》提出通过发展“飞地经济”等方式、创新区域合作机制和互助机制。

2017年5月，国家发改委、商务部等八部委联合出台《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》，鼓励各地创新“飞地经济”合作机制，积极探索主体结构、开发建设、运营管理、利益分配等方面的新模式。2020年5月，中共中央、国务院发布《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》，提出支持跨区域共建产业园区，鼓励探索“飞地经济”等模式。

2014年，云南省委《关于贯彻落实〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的意见》提出，健全合作机制，加强各区域间的利益协调，鼓励合作共建园区和“飞地”经济。2016年，省《政府工作报告》及《金沙江开放合作经济带发展规划》等文件提到要积极建设飞地园区，承接东部地区产业转移。2022年8月，我省《“十四五”产业园区发展规划》提出，支持探索“合作共建”、“飞地经济”等跨区域协同发展模式。

昆明、保山较成功

昆明的“飞地经济”，源于2009年为解决东川资源枯竭型城市的转型发展和发展空间不足而设立的东川再就业特区天生桥特色产业园。

园区位于寻甸县金所乡，为东川区的“飞地”，由东川区建设、投资和管理主体，由寻甸县配合收储土地，园区所涉及各项收益东川方占60%、寻甸方占40%。

两地2022年10月在税收征管、审批管理、利益分配等方面达成新的共识，签订《合作共建天生桥产业园区协议》。园区规划面积3.39平方公里，其中东川区1.98平方公里，寻甸县1.4平方公里。

《协议》规定地方留存部分税收的分配：东川建成区范围内的企业，按照东川区60%、寻甸县40%进行分成；东川园区建成区范围外的新引进项目，按照东川区40%、寻甸县60%进行分成；东川区引进的项目落户寻甸园区，纳入寻甸园区管理，按照东川区50%、寻甸县50%进行分成；寻甸县引进的项目落户东川园区，纳入东川园区管理，按照东川区30%、寻甸县70%进行分成。

昆明市2022年5月全面托管西双版纳州磨憨镇全域，包括中老磨憨—磨丁经济合作区（中方区域），让昆明成为全国唯一一座有“飞地边境线”的省会城市。

昆明全面托管磨憨，使昆明的资金、管理、人才优势同磨憨边境优势、口岸优势相结合，加速两地发展，同时能带动中老铁路（昆明至磨憨段）沿线的发展。自托管以来，储备重大项目84项、总投资615.31亿元，在推动招商引资、项目建设、民生保障等工作上取得积极进展。

保山的“飞地经济”实践较为成功。龙陵县2015年引进“隆基绿能”单晶硅棒项目时，因龙陵县域地处地震断裂带无法满足企业用地需求，保山市决定让企业落户位于隆阳区的原保山工贸园区（2023年2月更名为云南保山产业园区）。受此启发，保山市政府基于所辖5个县市区都有省级工业园区、但形不成集聚效应的现状，决定在市内跨县共建产业园，由各县（市、区）与保山工贸园区共建共享，形成隆阳园、龙陵园、施甸园、昌宁园、腾冲园5个“园中园”。

为理顺工贸园区与各县（市、区）合作机制，保山市2016年7月出台《关于县（市、区）与保山工贸园区共建“园中园”的实施意见》， 此后又出台一系列政策，明确工贸园区与各县（市）效益分配、资金保障等“园中园”建设所涉及的权责利。“园中园”外围基础设施建设由保山工贸园区承担，内部基础设施建设由县（市、区）政府自行承担；“园中园”内的企业在各县市区注册，入驻“园中园”的企业所产生的税费收入和政府性基金收入（教育费附加、排污费、污水处理费除外）归各县（市、区）政府；各县（市、区）招商引资企业入驻别的“园中园”时，招商方和接收方按5∶5分享其税收所得；“园中园”的产值、增加值、固定资产投资等经济指标由各县（市、区）分别统计。

保山工贸“园中园”聚合市级、5县（市、区）力量，提高园区承载能力、形成共建共享、聚集发展之势。自“园中园”模式实施以来，5个“园中园”已完成固定资产投资305亿元，实现规模以上工业总产值650亿元，引进企业29户，解决就业1万多人，配套投入约13亿元，产生了“1+5>6”的聚集效应。

在取得市内跨区县建设“飞地经济”的成效后，保山市力图把“飞地经济”模式推向跨州市合作，2021年5月到怒江州开展“飞地招商”对接工作。

保山市还发挥边境优势，在缅甸曼德勒设立飞地园区“保山市—曼德勒缪达经济贸易合作区”，以充分利用境内境外两种资源、两个市场。合作区由保山工贸园区负责投资, 2017年7月取得投资许可证，建设高标准工业厂房及附属配套设施,建成后由云南保山产业园区统一服务管理。截至2023年4月，“保山市—曼德勒缪达经济贸易合作区”已开工建设23栋厂房、2栋仓库、3栋宿舍，建筑面积约12.16万平方米，完成投资4.46亿元。

合作区自成立至2019年9月，两年时间，便有2家企业入驻生产，8家企业签订入驻协议，40家企业达成投资意向。目前，有制鞋、制衣、生活用品、电器、摩托车、输配电产品等多个行业的企业入驻。

多州市迈出“飞地经济”步伐

除昆明、保山外，玉溪、红河、楚雄、丽江、迪庆、怒江等州市也积极推行、探索市内“飞地经济”。

2013年-2014年，玉溪高新区为拓展发展空间，与江川县（于2015年撤县设区）政府签订合作开发龙泉园区等协议。2017年，玉溪市政府出台《玉溪高新区龙泉园区一体化发展实施意见》，明确“江川龙泉园区全部划归玉溪高新区进行开发，江川区政府协调好征地、拆迁、社会管理和维稳等社会服务工作。”玉溪高新区在吸收江川区龙泉园区的同时，双方也确定了收益分配比例。目前，园区已建成特固电气、联塑科技、腾达机械、升华电梯、德兆环保等多个公司的项目。近年来，随着新能源汽车产业的飞速发展，园区又吸引了云南烨阳年产15万吨纳米磷酸铁锂正极材料项目、亿纬锂能10GWh动力储能电池项目等新能源产业项目落户园区。

红河州是我省较早推行“飞地经济”的州市，早在2014年就出台《红河州飞地经济财税征缴分成实施细则》。为优化全州产业布局，推进产业集群和园区集约发展，避免项目流失和区域过度竞争，红河州2023年4月又下发《红河州“飞地经济”项目管理办法（试行）》。《办法》规定，“飞地经济”项目不新增使用土地或厂房的，项目形成的税收县级留成部分和主要经济指标，按照“首谈地90%、承接地10%”的比例分享；“飞地经济”项目新增使用土地或厂房的，项目产生的税收全部归承接地所有，项目形成的主要经济指标，按照首谈地20%、承接地80%的比例分享。

楚雄州政府在2015年就曾到陕西安康高新技术产业开发区、安康市紫阳县恒紫循环产业园考察“飞地经济”建设，又分别于2022年7月到温州、2023年3月赴保山考察学习如何共建“飞地经济”产业园区。2023年3月，楚雄州印发《2023年产业攻坚年行动方案》提出，要尽快研究出台州内“飞地经济”分税、分利、分GDP、分投资、分销售收入、分招商引资的“六分机制”，推动州内各县市探索开展“飞地经济”园区合作共建模式，打造“园中园”，力争率先在楚雄市、禄丰市、牟定县、双柏县4县市园区共建合作上实现零突破。

丽江市2018年1月出台《关于推动园区飞地经济发展的实施意见》推动园区“飞地经济”发展。怒江州2022年6月印发《怒江州投资促进系统优化营商环境12条措施》，提出“探索与大理、保山周边州市发展‘飞地经济’园区共建”。迪庆州2022年11月发布《迪庆州“十四五”产业园区发展实施方案》，提出“探索政府引导、企业参与、优势互补、园区共建、利益共享的‘飞地经济’合作”。

跨省“飞地经济”不顺畅

在跨省“飞地经济”方面， 我省文山州与广西自治区百色市2014年合作共建“百色-文山跨省区经济合作园区”，由文山州政府和百色市政府2015年设立的联合派出机构“百色-文山跨省经济合作园区管委会”管辖。园区位于百色市那坡县城厢镇和文山州富宁县板仑乡，规划面积为37平方公里，布局水电铝、有色金属电解、生物资源加工承接东部产业转移项目。园区定位为“全国跨省经济合作示范区、全国水电铝和铝深加工示范区、云南广西两省对内开放跨省经济合作区”。

但双方合作并不顺畅，管委会成立后又提出“机构分设、规划共享、分区管理、各自投入、区县融合、协同发展”的思路，目前已完成资产划分和人员分流。

另外，德宏州与江苏省扬州市、临沧市与南京市江宁区、楚雄州与上海市嘉定区等也结对探索共建“飞地经济”，但目前均无项目落地。2022年6月，省发改委在回复人大代表《关于依托沪滇合作探索建设“飞地经济”模式的建议》时也表示：“云南省目前没有出台省级‘飞地经济’的政策措施，省际飞地探索未取得实质性进展，存在政府高位推动合作，企业反映冷淡的情况。”

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